Zukunft der EU: Europas transnationale Demokratie

Die Europäische Union ist das erste und bislang einzige Projekt einer transnationalen Demokratie. Leider nehmen viele Bürger sie nur als das wahr, was sie nicht ist, nämlich eine Verengung und Aushöhlung der ihrer nationalen Demokratien - und nicht als das, was sie wirklich ist, nämlich deren Erweiterung und Bewahrung.

Zerstört die Europäische Union die Demokratie oder zerstört die Demokratie die Union? Ersterem gilt seit Langem anhaltende Sorge, Letzteres ist seit Kurzem eine wachsende Gefahr. Demokratie ist mit dem Nationalstaat historisch eng verbunden. Ihr Legitimationssystem, ihre Institutionen und Verfahren beruhen auf der von seinen Bürgern als hinreichend gemeinsam empfundenen Erfahrung des Ausgleichs von Interessen und Machtansprüchen, auf seiner klaren und akzeptierten Trennung von innen und außen und auf seinem Anspruch wie auf seiner Fähigkeit, die von seinen Bürgern als wichtig angesehenen Probleme autonom zu lösen.

Herausforderungen von europäischer und globaler Dimension haben den Erfahrungsraum über das Nationale hinaus erweitert, die Trennung von innen und außen verwischt und die Lösungsautonomie durchlöchert. Immer mehr Nationalstaaten verlagern immer mehr Entscheidungen von großer gesellschaftlicher Bedeutung und Zukunftsbindung in außerstaatliche Organisationen, die europäischen Staaten auch in die Europäische Union. Bleibt Demokratie dabei aufs Nationale begrenzt, greift ihre Legitimationskraft zu kurz und ihr Quell, die Volkssouveränität, verrinnt ins Leere.

Unter diesen Organisationen, denen de facto wie de jure tiefgreifende Entscheidungskompetenzen zugewachsen sind, ist die Europäische Union die einzige, in der ein direkt gewähltes Parlament an Rechtsetzung und Machtkontrolle beteiligt ist; Mitgliedstaaten entscheiden unter Beachtung demographischer Quoren mit Mehrheit; nationale Volksvertretungen auf der transnationalen Ebene über die bloße Zustimmung oder Ablehnung hinaus mitwirken können. Sie verfügt nicht nur über demokratieaffine Institutionen und Verfahren, sondern auch über demokratieadäquate Grundrechte wie Gleichheit, Meinungsfreiheit, Minderheitenschutz, Nichtdiskriminierung, Toleranz und folgt Prinzipen wie Gewaltenteilung, Mehrheitsentscheidung und Unterwerfung der Mehrheit unter das Recht, Periodizität von Wahlen und Repräsentation. Die Europäische Union ist das erste und bislang einzige Projekt einer transnationalen Demokratie in der Welt.

Eine doppelt legitimierte Europäische Föderation

Ihre Geburtsurkunde war kein revolutionäres Dekret, keine konventionale „We, the People“-Verfassung, kein Herrenchiemsee-Entwurf. Sie war ein zwischen sechs demokratischen Nationalstaaten geschlossener völkerrechtlicher Vertrag. Er legte der europäischen Einigung Organisation, nicht Demokratie in die Wiege. Der EGKS-Vertrag (1952) wie auch der EWG-Vertrag (1957) waren „Ermächtigungsgesetze“ zur Rechtsetzung durch die nationalen Exekutiven. Das mochte aus nationaldemokratischer Sicht gerade noch angehen, solange es in der Montanunion um eher technokratische Kontrolle, Planung und Verteilung und in der Wirtschaftsgemeinschaft zunächst vor allem um die Herstellung der Zollunion ging und die Regierungen einstimmig entscheiden mussten. Nicht mehr allerdings als 22 Jahre später die inzwischen neun Mitgliedstaaten beschlossen, das Europäische Parlament von 1979 an durch direkte Wahlen breiter demokratisch zu legitimieren, es aber nicht mit entsprechenden Kompetenzen ausstatteten.

Das direkt gewählte Parlament hatte zwar kaum Kompetenzen, aber die Demokratie bekam erstmals auf der europäischen Ebene einen Akteur. Die Abgeordneten verstanden ihr Mandat nicht als Symbol, sondern als Auftrag. Sie wollten die Integration vorantreiben und sie zugleich durch die Stärkung des Parlaments demokratisieren. Schon in der ersten Wahlperiode (1984) beschlossen sie mit jeweils breiter Mehrheit „Die Grundzüge eines Vertrages über die Schaffung der Europäischen Union“ (Berichterstatter war Altiero Spinelli, hoch geachteter Widerständler gegen den Mussolini Faschismus) und „Die Entwicklung der Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat der Gemeinschaft“ mit einer Strategie, sie nicht gegen, sondern durch die Mitgliedstaaten zu schaffen. (Berichterstatter war der Verfasser dieses Essays).

Die „Grundzüge“ waren der kühne Entwurf der Institutionen und Verfahren für eine durch die Völker und Staaten doppelt legitimierte Europäische Föderation, staatsanalog und staatsbildend. Ein von den Bürgern direkt gewähltes Parlament und ein von den Vertretern der demokratisch gewählten nationalen Regierungen besetzter Ministerrat, beschließen gleichberechtigt und gleichgewichtig die Gesetze und Vertragsreformen. Der Rat entscheidet in der Regel mit Mehrheit. Das Parlament wählt die Kommission und deren Präsidenten. Die Union gibt sich einen Grundrechtekatalog.

Die „Strategie“ griff Gedanken (wie u.a. von Willy Brandt), das Parlament solle sich zur Verfassungsgebenden Versammlung erklären, nicht auf. Sie sah auch nicht vor, den Entwurf eines neuen Vertrages den Bürgern in den Mitgliedstaaten an deren Regierungen vorbei direkt zur Entscheidung vorzulegen. Für einen Versuch, das werdende Europa gegen die Realitäten der demokratischen Verfassungen und der gewählten Mehrheiten in den Mitgliedstaaten durchzusetzen, fehlten der Mehrzahl der Abgeordneten im Hohen Haus zu Straßburg denn doch Kraft und Abenteuerlust. Sie entschieden sich für eine Art Doppelstrategie: Zum einen die Regierungen, Parlamente, Parteien, Zivilgesellschaft für die Reform der Verträge entlang der „Grundzüge“ zu gewinnen. Zum anderen mit dem eigenen parlamentarischen Verhalten alle Nischen und Lücken in den geltenden Verträgen zur praktischen Stärkung seines Einflusses zu nutzen und den Regierungen zu „beweisen“, dass das Parlament „es“ kann.

Es machte „Grundzüge“ und „Strategie“ zu seinem Cantus firmus im Stakkato der Reformkonferenzen von 1987 bis1999. Je breiter und tiefer die Gestaltungsmacht der Union mit der Vollendung des Binnenmarkts (EEA 1987) und mit den über die Marktregulierung hinaus in andere Politikbereiche hinein erweiterten Kompetenzen (Maastricht 1992) rechtlich und politisch in die Mitgliedstaaten hineinreichte, desto mehr verloren die nationalen Parlamente de facto die Möglichkeit, das Verhalten ihrer jeweiligen Regierung im Rat vorzugeben und zu kontrollieren. Die Stärkung des Europäischen Parlaments wurde von einem Anliegen zum Gebot der Demokratie in der Union.

Der Durchbruch gelang im „Konvent zur Zukunft Europas“. Mit seiner Einsetzung hatten die Regierungen (nach ihrem Scheitern in Nizza) die Reform der Verträge demokratisch breiter legitimiert, ihn überwiegend mit Abgeordneten aus den nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament entsandten Abgeordneten zusammengesetzt und damit „ein Stück weit“ aus der Hand gegeben. Das Ergebnis, der Entwurf für einen „Vertrag über eine Verfassung für Europa“ sah für das Parlament die Mitentscheidung in nahezu der gesamten Gesetzgebung, den Haushalt und die Zustimmung zum Mehrjährigen Finanzrahmen sowie die Beteiligung an künftigen Vertragsreformen vor. Ferner die Wahl des Präsidenten der Kommission auf Vorschlag des Europäischen Rats. Die Regierungen übernahmen den Entwurf des Konvents fast unverändert und hielten an der Struktur seiner Institutionen und Verfahren auch nach der Ablehnung durch Frankreich und die Niederlande bis in den Vertrag von Lissabon hinein fest. Was entstand, war keine Kopie einer der nationalstaatlichen Demokratien, vielmehr eine Sui-generis-Demokratie für die Sui-generis-Organisation der Europäischen Union.

Kein Webfehler, sondern Strukturmerkmal

Das Europäische Parlament ist kein allein und kein alles entscheidendes. Das ist kein demokratischer Webfehler, sondern sein europäisches Strukturmerkmal. „Wir sind das Volk“ mag auch in der Union gelten, „wir sind ein Volk“ sicher nicht. Es gibt deren 27 - und je nach Selbstdefinition noch einige mehr. Um jedem Volk eine politisch plurale Vertretung zu sichern, sind die Mandate auf die Mitgliedstaaten so stark degressiv proportional verteilt, dass eines der Prinzipen der modernen Demokratie, das (annähernd) gleiche Gewicht jeder Wählerstimme, weit über das besonders in föderalen Staaten unvermeidliche Maß hinaus verzerrt ist. Folglich ist die Parlamentswahl frei, geheim und unmittelbar, aber nicht gleich. Deshalb muss das Gewicht des Parlaments im Entscheidungssystem der Union gerade aus Gründen der Demokratie begrenzt bleiben. Was nicht heißt, dass die Grenzen unverrückbar sind, aber schon, dass die repräsentative Demokratie, nicht die plebiszitäre die der Union angemessene ist.

Der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs, geleitet durch einen für zweieinhalb Jahre gewählten Präsidenten, agiert im vergemeinschafteten Bereich wie ein kollektives Staatsoberhaupt mit politischen Leitlinienfunktionen und im intergouvernementalen Bereich der Politik wie ein kollektiver entscheidungsbefugter Regierungschef. Ursprünglich nur eine informelle Zusammenkunft der Staat- und Regierungschefs, wurde er in den Vertrag aufgenommen, tagt und entscheidet nach dessen Regeln als ein Organ der transnationalen Demokratie.

Der Rat, das zweite (oder erste) Legislativorgan der Union, ist kein Senat, auch kein nach demokratiefremden Kriterien zusammengesetztes Oberhaus und erst recht keine (zweite) „Kammer“ des Europäischen Parlaments. Ihn zu einer solchen zu machen, würde das demokratische Gleichgewicht der Union stören, wenn nicht gar zerstören. Dass der Rat als Teil der Legislative sich aus den Exekutiven der Mitgliedstaaten zusammensetzt, muss im Sinne der grundlegenden dualen Legitimation der Union auch so bleiben. Die Legislativfunktion von Exekutiven mag demokratietheoretisch verschrecken, ein Blick auf den Deutschen Bundesrat aber wieder beruhigen.

Die Kommission ist nicht die Regierung der Union, aber auch nicht nur das Sekretariat des Rates. Der Vertrag ermöglicht einerseits ihre Politisierung, die sich aus Wahl des Präsidenten der Kommission, der ihr die Leitlinien für ihre Arbeit vorgibt und ihrem Initiativmonopol fast von selbst ergibt. Andererseits stehen ihre Kernkompetenzen wie „Hüterin der Verträge“ oder „Kartellbehörde“ einer politischen Abhängigkeit von einer Parlamentsmehrheit im Weg. Solange jeder Mitgliedstaat darauf bestehen kann, in die Kommission einen Kommissar zu entsenden, hängt deren politische Zusammensetzung von den politischen Mehrheiten in den Mitgliedstaaten ab, die nicht der in das Europäische Parlament gewählten gleich ist. Um politisch „regieren“ zu können, müsste die Kommission deutlich verkleinert werden und mehr Führungs-, Entscheidungs- und Exekutivkompetenzen erhalten. Sollten künftige Vertragsreformen den Weg zu einer stärkeren Politisierung der Kommission frei machen, wäre das eine komplett andere Union. Sie ist nicht in Sicht.

Unionsdemokratie als Wunsch und Wirklichkeit

Die Union ist kein Staat, der sich und sein Handeln aus sich selbst heraus legitimiert, vielmehr doppelt durch die Bürger und die Staaten doppelt. Die Mitgliedstaaten stehen nicht neben, schon gar nicht gegen die Union, sie sind deren wichtigstes Strukturelement. Das unmittelbar gewählte Europäische Parlament und die demokratisch legitimierten Regierungen im Rat (in diesem teils mit Mehrheit) setzen Recht, das auch die Minderheiten bindet und gerichtlich überprüfbar ist. Die Union handelt teils mitgliedstaatlich (intergouvernemental) teils vergemeinschaftet (supranational). Dafür ist die Union mit einem eigentümlichen, demokratieanalogen System von Legitimationssträngen, Institutionen und Verfahren ausgestattet, in dem sich Europäisches und Nationales abbildet. Über das Verhältnis von vergemeinschafteten zu intergouvernementalen Elementen kann gestritten werden. Nicht aber darüber, dass die nationalen Regierungen Elemente der Unionsdemokratie sind und bleiben müssen, wie übrigens auch die nationalen Parlamente, wenngleich diese manchmal nolens volens. Erst wenn sich die Mitgliedstaaten dagegen sperrten, die Union gewissermaßen in sich hinein integrieren, der nationalstaatliche Legitimationsstrang mithin entfiele, wäre die Demokratie auf Unionsebene in der Tat unerträglich defizitär.

Transnationale Demokratie ist komplex. Von dieser Komplexität geht in allen Mitgliedstaaten Vieles an der Mehrzahl der Bürger vorbei. Sie wollen in den europäischen Institutionen und Verfahren ihre jeweiligen nationalen wiedererkennen, können es aber nur schemenhaft. Sie nehmen die Unionsdemokratie nicht als das wahr, was sie ist, nämlich eine Erweiterung und Bewahrung ihrer nationalen Demokratien, sondern als deren Verengung oder Aushöhlung. Aus dem Strukturprinzip der dualen Legitimation ergeben sich Besonderheiten, die häufig als „Demokratisches Defizit“ interpretiert werden - fälschlich, denn sie beweisen nicht, dass die Union keine Demokratie, sondern dass sie kein Staat ist.

Geht Demokratie im „Nichtstaat“? Natürlich nicht. Aber als transnationale Demokratie, für die es kein Vorbild gibt, geht sie doch in einer Union, die ebenfalls ohne Vorbild ist. Sie tritt nicht an die Stelle der nationalen Demokratien. Sie ist kein reduzierendes „Weniger“, sondern ein komplementäres „Mehr“. Je weiter allerdings die politische Realität dieser Union und das politische Bewusstsein der Bürger in den Mitgliedstaaten auseinander klaffen, desto mehr drohen die Gestaltungsdemokratien des Nationalstaats auf der europäischen Ebene zu Verhinderungsdemokratien zu mutieren.

Von Beginn an stand die Einigung Europas in Teilen von Wissenschaft, Medien und Politik im Verdacht, die nationale Demokratie auszuhöhlen, gar zu zerstören, sie „auf leisen Sohlen verschwinden“ zu lassen, sogar „Demokratieverachtung“ zu fördern (so beispielsweise Dieter Grimm in der FAZ, 29.012018). Neuerdings dringt allerdings eher national generierte Demokratieverachtung in die Union ein. Zum einen werden nationalistisch-antieuropäische Kräfte, die sich gerade auch mit der Demokratiedefizit-Behauptung populistisch tarnen, zunehmend ins Europäische Parlament gewählt - wenngleich von Mehrheitsbildungen ein gutes Stück entfernt gehalten. Zum anderen betreiben in einigen Mitgliedstaaten demokratisch gewählte Regierungen nationale Rechtstaatskorrosion und stellen damit vertraglich verankerte Prinzipien der Demokratie infrage.

Die Union muss und kann sie zwingen, sich der Kritik und den Entscheidungen europäischer Institutionen wie Parlament und Gerichtshof zu stellen. Sie kann auch versuchen, sie durch entsprechende Berücksichtigung bei der Zuordnung von Finanzmitteln zu bremsen. Aber dem demokratiegefährdenden Treiben anstelle des jeweiligen Volkes ein Ende setzen kann sie nicht - einerseits. Lässt sie - andererseits - eine Abwendung von den in Artikel 2 des Vertrages von Lissabon festgelegten Werten dauerhaft zu, führt das unabweisbar in den Zerfall. ist Im Unterschied zum Nationalstaat ist für die Europäische Union Demokratie die Grundbedingung ihrer Existenz.

Legitimierung und Limitierung

Der europäische Nationalstaat ist zwar unumkehrbar schwächer geworden, aber immer noch stark genug, die Union fahrlässig oder absichtlich zu zerstören. Das alte nationalstaatliche Gebäude der demokratischen Legitimierung und Limitierung politischer Macht ist bis in die Fundamente hinein erschüttert, aber noch steht weit mehr als nur die Fassade. Die Völker machen ihre Identität gewiss nicht (mehr) ausschließlich, aber doch (noch) vorrangig am Nationalstaat fest. Ihm gehört weiterhin die Affektion seiner Bürger. Er ist ihr zentrales Bezugssystem für innere Sicherheit und soziale Gerechtigkeit, der wichtigste Adressat, an den die Mehrheit der Bürger ihre Erwartungen zur Lösung ihrer Probleme, übrigens auch der europäischen, richtet. Er ist die Autorität, die von ihnen in Krisenzeiten Anstrengungen und Opfer verlangen und erwarten kann. Nationale Demokratien haben die transnationale Demokratie geschaffen, sie können sie auch abschaffen.

Von Beginn an verfügte die Einigung Europas über eine breite demokratische Legitimation. Zunächst durch überzeugende parlamentarische Voten, nach 1972 auch plebiszitär mit insgesamt 55 nationalen Referenden. In 25 von ihnen stand die Zugehörigkeit zur Union zur Abstimmung: 19 Mal zugestimmt (mit Mehrheiten von jeweils deutlich über 60 Prozent), viermal abgelehnt, zweimal (Grönland und Großbritannien) ausgetreten. Vertragsänderungen erhielten 16 plebiszitäre Zustimmungen und fünf Ablehnungen. Zwölfmal waren Einzelpositionen innerhalb der Union Gegenstand eines nationalen Referendums. Einige Volksabstimmungen fanden in dritten Staaten über bilaterale Fragen im Verhältnis zur Union statt.

Gestützt und beglaubigt durch nationalstaatliche teils parlamentarische teils plebiszitäre Beschlüsse, hat sich in den vergangenen Jahrzehnten eine eigentümliche Verbindung von Elementen der nationalen Demokratien mit den Anforderungen der europäischen Integration zu einem eigentümlichen System der Legitimierung und Limitierung politscher Macht entwickelt. Diese Sui-generis-Demokratie für die Sui-generis-Organisation der Europäischen Union hat ihre Bestandsfähigkeit noch nicht bewiesen. Ihre Entwicklung ist nicht abgeschlossen, ihr Scheitern nicht ausgeschlossen, ihre Festigung aber auch nicht. Sie muss sich bewähren oder sich ändern, wahrscheinlich das eine durch das andere.

Verschiebungen, Justierungen und Korrekturen des bestehenden Systems der Institutionen und Verfahren bleiben selbstverständlich erforderlich. Aber dabei weitere Versatzstücke aus den nationalen Demokratien in die Institutionen und Verfahren der Union einzufügen, erweist sich häufig als überflüssiger Eingriff in eingeschliffene Traditionen und wirkungsmächtige Erfahrungen mitgliedstaatlicher Demokratien. Ein Blick auf die Vielfalt der Prinzipien und Verfahren nationalstaatlicher Demokratien lässt erkennen, dass aus ihnen längst nicht alles dazu taugt, zum Standard einer transnationalen Demokratie zu werden. Zum Beispiel bei der Europäisierung bzw. Entnationalisierung des Wahlrechts, das die vielfältigen, traditionsgebundenen nationalen Varianten mit ihren Partizipationsmöglichkeiten aushöhlte. Oder die Einführung transnationaler Wahllisten und Kandidaturen, was die Bürger von den Parteien und von den Abgeordneten noch weiter entfernen könnte als bisher. Und schon gar nicht sichern Versatzstücke aus den nationalen Demokratien die transnationale Demokratie gegen Politikversagen ihrer politischen Kräfte in Parlament und Rat. Genau so wenig wie nationales Politikversagen europäisches Demokratieversagen ist.

Kein demokratietheoretisches Vorbild

Auf der Ebene der Union geht es nicht um die Demokratisierung der Demokratie, sondern um deren transstaatliche Strukturierung. Die Kluft, die sich zwischen den Institutionen und Verfahren der Union und den Köpfen und Gefühlen der Bürger auftut, ist, wenn überhaupt, eher durch die Gewöhnung an die aktuellen Verfahren als durch weitere Reformen zu verringern. Wirksamer als europäische Diskurse über einen neuen Vertrag wäre die politisch-operative Europäisierung von Großthemen wie etwa die Migration, der Klimawandel, die politische, wirtschaftliche und militärische Mitgestaltung der Welt. Die dann unvermeidlichen Kontroversen verstärkten eine europäische Öffentlichkeit, wie sie seit der Jahrtausendwende in Ansätzen erkennbar ist.

Unter den Modellen der Demokratietheorie gibt es kein Vorbild, an dem die Union sich ausrichten könnte oder sich messen lassen sollte. Ein europäischer Bundesstaat, die orthodoxe „Finalität“ der europäischen Einigung also, ist mit den real existierenden Mitgliedstaaten nicht (mehr) erreichbar und wird von deren demokratischen Mehrheiten nicht (mehr) gewollt. Eine staatenbündische Binnenmarktorganisation, versehen mit stärkeren nationaldemokratischen Elementen, mündete in eine rückwärtsgewandt-auflösende „Finalität“, für die nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs kein Mitgliedstaat mehr eintritt. Der mit den Verträgen von Maastricht und Lissabon beschrittene Weg, Integration und Demokratie miteinander zu verbinden, hat in eine „eigenartige“, zwar veränderbare, aber im Grundsatz unauflösbare Kombination von nationalstaatlichen und transstaatlichen Legitimationssträngen, Prinzipien, Institutionen und Verfahren geführt.

Sie steht auf historisch-gesellschaftlich noch längst nicht abgeschrittenem Gelände und sich ständig verschiebendem Baugrund. Ohne festumrissenen Bauplan, aber mit quasi epigenetischem Gestaltungsoptimismus und aufgeklärtem Skeptizismus ist auf pragmatisch-lernende Weise eine demokratisch akzeptable, wenngleich fragil akzeptierte transnationale Demokratie entstanden. Wann, wie und wohin sie sich weiter entwickelt, wieviel Zeit sie dafür braucht und bekommt, bleibt Gegenstand von Auseinandersetzung und Zusammenfindung. Aber worum es gehen muss ist klar: um die Festigung und Weiterentwicklung der Europäischen Union als erste transnationale Demokratie der Welt.

Europäisch paradox verwehren ihre Bürger und Staaten es ihr, ein Staat zu sein oder zu werden und verlangen doch zugleich von ihr, dass sie wie ein Staat funktioniert. Sie gewähren ihr weniger Affinität, Identifikation und Integration als sie braucht und erwarten von ihr doch zugleich mehr demokratische Legitimation, Repräsentativität und Partizipation. Die in ihrem Kern gemeinsam getragene transnationale Demokratie entspricht gewiss nicht konturscharf allen nationaldemokratischen Anforderungen und gibt doch mit ihren Lichtbrechungen und Schattierungen dem demokratisch geeinten Europa der Bürger und Staaten Farbe und Tiefe - ein Solitär, facettenreich und bewahrenswert.

Der Essay ist eine aktualisierte und gekürzte Fassung des Beitrages „Perspektiven der europäischen Demokratie“ in: Joachim Raschke, Die Erfindung der modernen Demokratie - Innovationen, Irrwege, Konsequenzen, Springer VS Weinheim 2020.

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